郝康理谈黑导游治理之道
----治理违法经营购物点方能治本
昨日旅游舆情官方微信推出热点观察《北京黑导游为什么这么猖獗?》，连四川省旅游局局长郝康理都"实在看不下去"了!
昵称"老郝"的郝康理局长半夜在微信群里发声：贪便宜游客和黑导游都在"赌"!长期以来治理"赌客"，为何不在治理"赌场"(购物点)上用力?
这个认识行业内显然还没有形成共识，一些地方甚至提出旅游购物点"抵制低价"，可能吗?老郝同志显然不无遗憾：这是我们系统的"集体意识"。
事实上，老郝同志对此早有深度剖析和思考。去年5月14日他在中国旅游报的专访里就明确指出，"零负团费"的根源究竟在哪里?对于这个问题，很多同志都把矛头指向了黑社、黑导，但是我们却认为问题的根源在于违法经营的购物点。
郝康理同志认为，如果问题的根源在黑社、黑导，那么省旅游局可以出重拳整治，严厉处罚甚至关停一批旅行社、取消一批导游员的资质。但是问题能彻底解决吗?答案是否定的。道理很简单，即使四川没有了黑社和黑导，其他省市客源地的黑社也会继续输送"零负团费"团;另一方面，自驾车游客进入这样的购物点仍然会被"宰"。但是，如果我们关停了欺客宰客的购物点，让旅行社失去这部分"灰色收入"来源，自然无法再以低于成本的价格揽客;也能从根本上避免导游员诱导、甚至强迫游客购物了。如果说黑店是主犯，黑社就是帮凶。一个购物点可能联系着100家旅行社和1000名导游员，从源头上打击违法经营的购物点，势必比整治100家旅行社和1000名导游员更能收到成效!
严格来讲，"黑社"、"黑导游"不在旅游主管部门登记管理范围之内，只能是"假社"、"假导"。靠旅游主管部门去"打假"力量显然不够。那么，四川的思路怎么样的呢?
有人说，真导游的事旅游局都管不过来，哪有精力去管"黑导"、"假导"。这显然是不负责任的说法。既然问题存在，总得去解决不是?
让我们全面温习一下郝康理同志的"零负团费"治理之道，让北京和其他地方的旅游主管部门也都探讨探讨，借鉴借鉴!
《"零负团费"根源及治理对策探讨》
近段时间，一些地方相继发生旅游车辆受阻、导游群访和购物黑幕事件，将矛头和舆论的焦点再一次指向"零负团费"，暴露出旅游市场由"零负团费"引发的深层次问题(如旅游购物欺客宰客、驾导人员劳资纠纷、旅游虚假广告宣传、擅自改变旅游合同和旅游行程等)并没有在《旅游法》实施以后立即得到根本解决。任其继续存在，不仅损害游客利益，也损害旅游产业形象，甚至可能酿成群体事件，因此必须认真研究并及时加以遏制。
一、"零负团费"产生的原因
所谓"零负团费"，是指地接旅行社接待价格低于或等于成本价的团队接待模式。"零负团费"从1995年被泰国同行介绍到内地，至今已近20年之久，成为难以根治的顽疾，主要有这么几方面原因：
(一)购物环节的高额"回扣"是"零负团费"赖以生存的源头和经济基础。
"零负团费"产生的根源在于购物等环节的高额"回扣"。一些合法甚至非法的旅游购物点和自费项目经营者组成非法利益链，通过高价格、高"回扣"的方式，诱导旅行社、司机和导游率团消费，旅行社、司机和导游也成为非法利益链的一环，从中分得一杯羹。譬如，一般旅游团队安排的晚会价格在170-220元/人之间，其中120-150元/人可由旅行社和司导人员瓜分;旅行社安排游客购买水晶、中药材、土特产品等，购物店不仅按人头80元左右给予旅行社和司机停车费，还按购物总额15-70%的标准以现金方式"返点"。
《旅游法》虽然对旅行社安排购物和自费项目做出了许多限定，但由于客人确有购物和观看表演等需求(购和娱也是旅游六大要素之一)，因此目前这种非法利益链仍在钻空子，"零负团费"仍有牢实的经济支撑。
(二)大众旅游消费水平偏低，"零负团费"利用了"图便宜"心理。
我国经济发展水平尚处于初级阶段，人均国民收入偏低，普通居民收入并不高。尤其中西部还分布着大量经济欠发达地区，城镇居民收入落后于东部地区，"零负团费"等低价团对他们有相当的吸引力。此外，社会保障制度不健全，人们必须应对购房、教育、医疗、养老等不确定支出，旅游属于非生活必须消费，能省就省，导致低价团有较大的社会基础。
(三)"二次消费"模式是"零负团费"赖以生存的市场基础。
"二次消费"是指旅游过程中游客参与的其它自费项目，如游览计划外的收费景点、旅游购物、观看表演、烧香拜佛及其它游玩项目等。由于中国旅游团队购物欲望较强，对各种自费项目并不排斥，这使旅行社有了二次赢利的空间，可以采用较低的直观报价吸引游客，然后通过客人"二次消费"来赚取利润。
(四)导游管理体制的缺陷使解决"零负团费"存在客观困难。
目前，大多数导游成为了社会人，旅行社与导游之间畸形的雇佣关系使大多数导游不仅享受不到固定工资和福利，还要按游客数量向企业上交一笔"人头费"才能取得带团权。大多数导游生活和职业生涯的第一需要就是"导购"，要赚回那些"人头费"，还要养家糊口，才有可能不断提高生活水平。这种生存和生活的重重压力，使导游只有"用心"引导游客购物或其他消费，竭力追求和获取高额"返点"和"回扣"。虽然比起购物等领域赚取的暴利，导游只获得了微不足道的蝇头小利，但他们已自觉或不自觉地成为"零负团费"生存的间接受害者。
(五)旅行社的边缘化趋势是"零负团费"越演越烈的客观诱因。
近年来，旅游业高速发展导致旅行社出现了边缘化的趋势，旅行社对上下游产业的掌控力大大下降，龙头地位正在丧失。以某省为例，2012年该省实现旅游总收入3000多亿元，旅行社收入60多亿元，仅占1.91%;2013年占比下降为1.66%。由此可见，旅行社业在旅游大产业中的占比很低且已经呈现边缘化趋势。
旅行社边缘化迫使传统旅行社必须转型升级。但是，我国旅行社积弊已久，许多深层次问题导致旅行社转型困难，始终无力摆脱"小、弱、散、差"的格局，管理体制落后，挂靠承包屡禁不止，旅行社业发展已远远落后于市场需求。结果当旅行社品牌竞争、产品竞争、营销竞争、质量竞争均难以奏效的时候，剩下的就只有价格竞争，即"零负团费"。
(六)综合执法机制尚未形成，对"零负团费"认定难、打击难。
要斩断"零负团费"滋生和蔓延的利益链，需要各涉及部门综合联动，但目前大多数地方这种有效的综合联动执法机制尚未真正建立，一些地方"谁治理谁吃亏"的思想做崇，认为是国际国内旅游市场的普遍问题，治理会影响本地旅游产业发展，致使查处、监管存在较多空白。
《旅游法》规定："旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动。"但在实际执法中，旅游价格涉及旅行社商业秘密，旅游线路价格又受各种因素影响存在较大差异，要认定旅行社是否以不合理低价恶性竞争有较大难度，也难以将旅行社合理的淡季促销与低价竞争有效区分开来。
同样，《旅游法》禁止旅行社和导游人员收取"回扣"，但目前购物店均与旅行社签订合同，把"回扣"变成了"佣金"，由旅行社与导游再次分配，不仅更加隐蔽，而且能否定性为"贿赂"也存在争议。由于认定和取证较难，因而对"零负团费"查处的方法不多，力度不够，迄今为止全国还没有一例直接查处"不合理低价"的案例。
二、"零负团费"竞争的主要危害
旅游竞争包括产品竞争、服务竞争、质量竞争、品牌竞争、营销竞争、文化竞争、价格竞争等多种形式。"零负团费"属于价格竞争的范畴。从经济学角度讲，价格竞争是最原始的手段也是市场经济中最有效的手段之一，有利于迅速启动市场并抢占更大的市场份额。国外新、马、泰，国内三亚、丽江等地旅游市场的启动都曾采用价格竞争模式。但是，价格竞争如果超过了底线演变成低于成本的恶性竞争，就会成为旅游市场失范的主要诱因。其危害是：
(一)"零负团费"破坏了游客购买产品和服务时享有的知情权，导致游客利益受损，旅游投诉增多。
旅行社在安排这类团队行程和导游带团时把重心放在游客的"二次消费"上，不惜压缩正常的游览时间，大量诱导游客购物或参加各类自费项目;还有的旅行社故意误导游客，名义上"赠送"或"免费"游览一些景点，如水晶博物馆、乌木博物馆、玻璃器皿博物馆等，实则是前店后厂的购物店，变相增加购物点。参加这类团队的游客常常买到假冒伪劣产品或暴利商品，旅游感受差，投诉多。
(二)"零负团费"无法保障司、导人员的合法利益，容易导致劳资纠纷。
"零负团费"团队导游不享受带团补贴，还要交每客50-100元不等的"人头费"，赴欧洲旅游团队甚至高达100-180欧元。这种团队导游和司机收入的主要来源是客人购物或参加自费项目的提成，司导人员接团如同赌博，把旅游服务变成与客人的博弈，不仅收入不稳定，而且一旦利益平衡机制被打破，就会引起劳资双方纠纷甚至发生群体性事件。
(三)"零负团费"经营模式隐藏着较大的安全隐患。
这类团队自费项目多，行程安排紧，旅游车常常不得不赶时间，存在较大的道路交通安全隐患;加上选用低价团餐，可能因接待单位选用劣质食材或者餐饮管理不善发生卫生安全事故。
总之，"零负团费"模式形似一场赌博，把旅行社、旅游车公司、导游的利益绑架在游客的"二次消费"上，不可避免会出现强制或变相强制消费的现象，游客满意度较低。
三、"零负团费"治理对策探讨
治理旅游"零负团费"是个系统工
程，治理的过程就是利益机制调整的过程，也是旅游产业发展的过程。
(一)治理"零负团费"必须坚持的基本原则。
1.必须坚持依法依规治理的原则。治理"零负团费"主要适用的法律、法规、规章和规范性文件有14部，可以综合运用，多管齐下。如对于私自收受"回扣"行为，金额在5000元人民币以下的，可以按照《旅游法》、《反不正当竞争法》对相关旅行社和导游予以罚款处理;金额超过5000元人民币的，可以按《刑法》非国家工作人员受贿罪予以处理。只要抓住扰乱旅游市场秩序的源头，认真研究适用法律法规，严格依法办事，就一定能实现旅游市场的拨乱反正。
2.必须坚持治标与治本相结合的原则。针对"零负团费"深层次问题，坚持政府牵头、部门分工负责，行业协会自律，实施标本兼治，促进旅游市场环境全面优化。
3.必须坚持治点与治面相结合的原则。应注重顶层设计，实行全国一盘棋，同时推进，避免治理区域凸显价格高地，出现谁治理谁吃亏的现象。
4.必须坚持治理与发展协调统一的原则。努力帮助旅游企业解决生存发展的现实问题，通过促进旅游企业科学发展的方式达到规范企业经营行为的目的。
5.必须坚持企业自律与社会监管相结合的原则。充分发挥涉旅企业的主体作用，恪守企业的社会责任。同时，建立健全社会监管机制，形成以行管部门行政执法、行业协会自律、旅游者监督和舆论监督相结合的社会监管体系，坚决查处害群之马。
(二)整治"零负团费"的具体对策。1.进一步做大旅游市场，促进旅行社转型发展。
旅行社不规范经营其实是旅行社生存危机的体现，解决旅游市场失范现象的关键是进一步做大旅游市场，促进旅行社转型发展，解除旅行社的生存危机，改变旅行社低质、低价、低利润的困境，增强旅行社的市场活力。政府应支持非旅大型企业集团进入旅游业，也鼓励大型旅行社改变以单一的旅游接待业务为主的经营模式，走多元化发展的道路，增强赢利能力。
2.健全旅游综合执法机制，斩断"零负团费"产生的利益链。
按照《旅游法》的规定，加快建立健全旅游综合执法机制，通过查税收、查假冒伪劣、反暴利以至纪检监察部门介入等手段实现综合治理，坚决斩断产生"零负团费"的黑色利益链。
由发改部门牵头，依法查处旅游市场价格欺诈、未明码标价等违法行为;开展旅游行业价格专项检查;提供旅游价格信息服务，公布重点旅游线路产品参考价。
由工商部门牵头，重点整治旅游购物、演艺、食宿等经营单位存在的私授回扣、欺客宰客、诱导消费、假冒伪劣等违法违规行为。通过企业信用信息公示系统公示旅游市场黑名单，纳入企业和个人信用信息基础数据库，在主要媒体、网站披露违法违规典型案件，引导诚信经营、优质服务、理性消费、文明旅游。
由税务部门牵头，重点整治旅游经营单位不按规定开具税务发票和开具假发票等违法行为;针对重点旅游目的地、重点旅游线路、重点旅游景区的旅游购物、演艺、食宿、旅行社等旅游经营单位，全面推行使用网络(电子)发票。
由旅游部门牵头，统一使用国家旅游局、国家工商行政管理总局旅游合同示范文本(2014版);重点整治黑导，规范导游人员资质和执业管理。
由交通运输部门牵头，依法查处非法从事旅游客运，不按规定路线行驶或擅自改变团队运行线路和停靠点，不按旅游客运服务质量规范提供服务等违法违规行为。在媒体上公布统一的旅游客运车辆标识和查询驾驶人员网站。
由人社部门牵头，重点整治旅游企业在劳动合同、工资支付、社会保险和以担保或者其他名义向旅游从业人员收取财物等方面的违法行为;加强旅游从业人员素质培训。
3.从顶层设计上改革导游人员管理体制。
目前通过社会中介机构将导游的资格证与上岗证紧密联系的方式值得商榷，其他行业也不是有资格证就都能上岗。在旅游行业现代企业制度还不健全完善的情况下，这种中介机构势必削弱主要应由市场功能调节的旅行社人力供求关系，并且导游总量供大于求日益凸显的矛盾还容易酿成社会不稳定因素。
抓住《导游人员管理条例》修订的契机，从顶层设计上改革导游管理体制，试行导游考取资格证后与旅行社签订劳动合同方能取得导游证的制度，使导游由"社会自由人"变为"单位人"，从根本上完善旅行社用人机制，落实劳动合同关系，进而从组织结构上实现对导游的严格管理。
4.加强旅游信用体系和自律机制建设。
我国至今没有建立起完善的诚信机制和诚信档案，无论企业行为还是个人行为都缺乏透明的市场信用监管，变相助长了投机取巧行为。应当尽快建立企业承诺、舆论宣传、游客监督、网络公示相结合的旅行社诚信体系;旅游主管部门可以通过大张旗鼓评选诚信旅行社活动，促进优秀旅行社品牌建设，形成"诚信受益、失信受罚"的氛围;旅游协会应当主动承担起行业自律的重任，建立进入和退出机制，对成员实行有效的自律管理。
5.加强对游客的宣传教育，提升游客抵制低价团的自觉性。
可以通过网络、报纸、电视、讲座等方式，加强对游客旅游知识及理性消费的宣传和灌输，让客人认清低价团的危害，增强抵制低价团的自觉性。
小结："零负团费"是个长久的积弊，根源在于购物等环节的高额"回扣"。"零负团费"是一个涉及面广、政策性强、治理难度大的系统工程，需要顶层发力，不仅要从管理层面加以综合治理，更要从源头解决问题。政府主导与企业互动相结合，发展与治理相结合，治标与治本相结合，治点与治面相结合。笔者坚信，只要坚持科学发展，依法治旅，建立诚信机制，强化监管，"零负团费"这一扰乱旅游市场的不规范现象一定会得到根治。
